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吳之如圖

　　要權、要錢、要人……長期以來，一些部門和單位在立法過程中爭權奪利，成為廣受詬病的問題。

　　黨的十八屆三中全會明確提出，要完善中國特色社會主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化。

　　9月下旬，來自全國各地的立法工作者匯聚上海，參加第二十次全國地方立法研討會。這次研討會發(fā)出了一個明確信號——發(fā)揮人大在立法中的主導作用，防止部門利益法制化。

　　“要正確處理好權、責、利的關系，既不能由部門左右甚至主導立法，通過立法來擴權、確權、固權，謀取部門利益；又不能無視政府管理需要，只是一味著眼于削權、限權、控權?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの魅卫钸m時在會上強調(diào)，“簡而言之，就是既要確權又要立責，既要賦予行政機關必要的權力和手段，又要加大監(jiān)督力度、明確法定責任，避免逐利避險、爭權推責、攬功諉過?！?/p>

　　記者了解到，針對部門利益影響甚至阻礙地方立法進程，以及濫用立法資源的狀況，各地人大努力從制度上加以規(guī)制，推出了不少好做法，為解開難題提供了思路。

　　立項：從“等米下鍋”到“點菜上桌”

　　2014年5月26日，一場工作協(xié)調(diào)會在南寧人民會堂舉行，會議決定，啟動修改《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》。

　　這一天，距離全國人大常委會審議通過“史上最嚴厲”的新環(huán)保法，僅僅過去了一個月。

　　協(xié)調(diào)會甫一結(jié)束，廣西壯族自治區(qū)人大常委會就向自治區(qū)政府發(fā)函，建議在年度立法工作計劃中增列修改自治區(qū)環(huán)保條例的項目，并要求年內(nèi)提請審議。

　　“長期以來，人大在立法中的主導作用不明顯，有的立法項目決策仍依靠政府部門根據(jù)強化管理的需求確定，導致草案內(nèi)容的部門色彩較濃。”廣西壯族自治區(qū)人大常委會副主任王躍飛在發(fā)言中表示，“為解決這個問題，我們突出對立項的主導，努力使人大由被動‘等米下鍋’向主動‘點菜上桌’轉(zhuǎn)變?！?/p>

　　王躍飛介紹，廣西將立法規(guī)劃項目逐年分解落實到年度立法工作計劃中，明確當年繼續(xù)審議和初次審議的法規(guī)草案名稱、審議時間安排，以及當年著手研究論證起草，擬下一年度安排審議的立法項目名稱、牽頭起草單位。這些做法，凸顯了人大對立法立項的主導作用。

　　我國實行統(tǒng)一而分層次的立法體制。地方立法資源有限，科學確定立法項目，就顯得非常關鍵。

　　近年來，山東省人大常委會著力強化立法前評估，對哪些法規(guī)該立，哪些不該立，哪些先立，哪些緩立，全部通過嚴格的評估論證來確定。在此基礎上，他們堅持“四個不立”：不是經(jīng)濟社會發(fā)展急需的不立，雖有立法必要但立法條件不具備的不立，能用黨紀、政策、規(guī)章、道德解決的不立，立法針對性不強、效果不理想的不立。

　　“我們努力做到把黨委重大決策、政府著力推進、社會普遍關注、人大職權范圍內(nèi)的事項作為立法重點，保證了有限的立法資源用在經(jīng)濟社會發(fā)展最急需的立法項目上。”山東省人大常委會副主任于建成說。

　　起草：勇于對矛盾焦點“畫杠杠”

　　2014年8月1日，《大連市志愿服務條例》開始施行。這部共計7章38條的地方性法規(guī)，將大連的志愿服務活動全面納入了法治軌道。

　　談起這部條例背后的故事，大連市人大常委會副主任陳利民說：“由于涉及協(xié)調(diào)多個管理部門，我們采取了自主立法的方式，由市人大內(nèi)司委作為條例的起草主體。這避免了管理部門起草帶來的部門利益傾向，使制度設計更顯中立性?！?/p>

　　經(jīng)過充分調(diào)研論證，起草組認為，應當尊重目前志愿服務工作的現(xiàn)狀。于是，條例草案既明確了民政主管部門及政府相關部門的職責，也對志愿服務指導協(xié)調(diào)機構的職責作出了規(guī)定，確保條文內(nèi)容符合實際。

　　2014年4月14日，這部志愿服務條例在大連市十五屆人大常委會第九次會議上表決通過；一個半月后，又得到遼寧省十二屆人大常委會第十次會議批準。條例制定出臺的過程，得到了大連市和遼寧省方方面面充分肯定。

　　事實上，不只是大連，許多地方都在探索建立多元化的法規(guī)草案調(diào)研起草機制。

　　在河南，正在修訂過程中的《河南省旅游條例》改變了以往政府部門起草、人大常委會審議的模式，而是采取了由人大專門機構、常委會工作機構和政府部門、社會力量共同參與調(diào)研起草的新機制。在青海，正在起草中的《青海省促進生態(tài)文明建設條例》也采用了省人大主導的模式，由省人大法制委、環(huán)資委牽頭起草。

　　江西省人大常委會副主任魏小琴認為，各級人大應該切實把握立法決策主導權，抓住每一件法規(guī)中的“關鍵幾條”?！皩τ龅降姆制缫庖娸^大的重點難點問題，既要加大溝通協(xié)調(diào)力度，努力取得共識，又要勇于并善于在矛盾焦點上‘畫杠杠’，妥善解決問題，防止部門利益法制化和地方保護?！?/p>

　　參與：讓代表“說上話”“插進嘴”

　　2014年4月，浙江省每一位人大代表，都收到了一份邀請函——浙江省人大常委會邀請他們對全省立法調(diào)研項目庫中的60余件法規(guī)項目進行選擇，全程參與立法。

　　這個舉措得到了代表們的積極響應，共有115名代表報名。在此基礎上，浙江省人大常委會法工委結(jié)合代表的專業(yè)特長、履職條件等情況，確定了相關立法項目的重點參與代表。在《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》《浙江省防震減災條例》《浙江省社會救助條例》等立法項目中，這一機制得到廣泛應用。

　　浙江省人大常委會副主任王永昌表示，人大代表分專業(yè)有重點地參與立法的新機制有四個特點：一是差異性，充分發(fā)揮和利用代表的專業(yè)特長優(yōu)勢，避免“說不上話”“插不進嘴”；二是主動性，充分調(diào)動和保持代表參與的積極性和熱情；三是深入性，突出全程參與、深度參與；四是服務性，每一位重點參與代表都得到個性化服務和全程跟蹤。

　　“人大代表是人民代表大會的主體。在立法工作中充分發(fā)揮人大代表的主體作用，完善代表參與立法工作機制，是發(fā)揮人大對立法主導作用的重要環(huán)節(jié)。”王永昌說。

　　上海市十四屆人大常委會在編制五年立法規(guī)劃過程中，也充分尊重人大代表的主體地位。在規(guī)劃編制啟動、項目匯總和框架形成等階段，他們先后三次向全體市人大代表征求意見和建議，共有555人次代表集中提出了30件建議立法項目。

　　“發(fā)揮人大在立法中的主導作用，意味著立法機關要有擔當，立法人更要有擔當。什么法該立，什么法不該立，規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度，都應該有杠杠，不能突破法治的底線。”李適時認為，“要通過立法最大限度維護人民的根本利益，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利?！保ㄓ浾?王逸吟）