黨的十八屆三中全會和四中全會分別對全面深化改革、全面推進依法治國作出了頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署。習近平同志指出，要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現(xiàn)。在經(jīng)濟社會發(fā)展中，改革提供動力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基礎(chǔ)。因此，在全面深化改革與全面推進依法治國的進程中，一個十分重要的方面就是處理好立法與改革的關(guān)系。如何正確處理立法與改革的關(guān)系，既是重大理論問題，也是重大實踐問題。
辯證看待立法的“定”與改革的“變”
在經(jīng)濟社會發(fā)展中，立法與改革相伴而生、相輔相成，是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會關(guān)系上升為法，把社會關(guān)系用法的形式固定下來，追求穩(wěn)定性，其特點是“定”。改革是對原有的不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的制度、做法進行改變，是社會主義制度進行自我完善的手段，其特點是“變”。立法與改革的各自特點，決定了兩者之間存在一定的沖突和矛盾，具有內(nèi)在的對立性。用“定”的法律適應“變”的改革要求，難度較大，必須妥善處理好兩者之間的沖突。
立法與改革之間雖然存在沖突，但實際上又是密不可分的。立法與改革本質(zhì)上都是推動社會發(fā)展進步的方式，立法與改革的目的都是為了實現(xiàn)國家更好發(fā)展和有效治理。因此，立法與改革又具有內(nèi)在統(tǒng)一性。改革的過程，實際上就是“變法”的過程。從我國歷史上的“變法”來看，都是立法與改革緊密結(jié)合、相互促進，通過變舊法、立新法來促進改革。從戰(zhàn)國時期的商鞅變法到宋代的王安石變法，從明代的張居正變法到晚清的戊戌變法，莫不如此。從國外來看，立法與改革并行的例子也比比皆是。
改革開放以來，我國立法與改革的發(fā)展歷程也充分體現(xiàn)了立法與改革的辯證統(tǒng)一關(guān)系。一方面，通過立法確認改革成果，為改革提供堅強有力的法治保障。黨的十一屆三中全會作出改革開放的重大決策，與此同時立法工作也開始全面恢復。在一段時間里，改革實踐走在前面，立法的任務是把實踐證明為正確的經(jīng)驗用法律肯定下來，鞏固改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成果。另一方面，改革是立法的基礎(chǔ)和動因，改革為立法提供不竭動力。立法必須緊跟改革的步伐，對改革及時作出回應。30多年來的立法實踐表明，我國的經(jīng)濟體制改革、政治體制改革等是法律進行立改廢釋的動力源泉，立法的目的正是為了適應改革發(fā)展的需要。
實現(xiàn)立法與改革決策相銜接
目前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟社會各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。與此同時我們也應看到，改革越是全面深化、依法治國越是全面推進，就越需要加強、改進和創(chuàng)新立法工作。當前，立法工作面臨一些新挑戰(zhàn)、呈現(xiàn)許多新特點：黨的十八屆三中、四中、五中全會確定的改革舉措對法律的立改廢釋提出了明確要求，立法工作時間緊、頭緒多，立法任務越來越重；很多立法項目涉及深層次矛盾和問題，迫切需要進一步提高立法質(zhì)量，立法要求越來越高；利益主體日益多元化，利益格局日趨復雜化，立法過程中必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好不同主張和利益關(guān)系，立法難度越來越大；協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局對立法的需求十分迫切，立法資源有限性與改革實踐廣泛性、改革工作緊迫性之間的矛盾凸顯，對立法效率提出了很高要求，立法節(jié)奏越來越快。
立法工作應主動適應全面深化改革的形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，確保我國在法治下推進改革、在改革中完善法治。當前，改革發(fā)展對立法的要求已不僅僅是總結(jié)實踐經(jīng)驗、鞏固改革成果，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進程、推動科學發(fā)展。因此，立法不能僅僅是對實踐的被動回應、事后總結(jié)和局部反映，而是要對經(jīng)濟社會發(fā)展和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)范和全面推進，也就是要積極發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用。這是以法治思維和法治方式推進改革的重要體現(xiàn)，對全面深化改革具有重要意義。
發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，關(guān)鍵是實現(xiàn)立法與改革決策相銜接。在法治框架內(nèi)推進改革，更加注重從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，有利于把頂層設(shè)計同先行先試、探索創(chuàng)新有機結(jié)合起來，保障改革順利進行。對于實踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，應當盡快將其上升為法律，為改革提供支持和保障；對于改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的情況，應當抓緊修改法律使其適應改革需要；對于實踐條件還不成熟、需要先行先試的改革決策，應當按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律底線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由阻礙改革。
發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，意味著立法不是簡單地迎合改革的要求，而是要通過整個立法程序使改革決策更加完善、更加科學。在立法過程中，應廣泛征求各方面意見，特別是基層一線干部群眾的意見，經(jīng)過立法機關(guān)認真審議，進一步完善改革決策，更好體現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。應突出立法的前瞻性，為改革預留空間。對于一些屬于探索的領(lǐng)域，改革的方向確定了，但具體怎么改、制度怎么設(shè)計，一時看不清，這時立法就要有一定的前瞻性，為將來的改革發(fā)展預留空間。
改革開放以來尤其是近些年來，對于如何通過立法來引領(lǐng)和推動改革，我們在實踐中已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗。一是當改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致時，盡快修改法律，確保改革于法有據(jù)。例如，2015年4月，十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了關(guān)于修改藥品管理法的決定等，對20多部法律和決定中有關(guān)行政審批、工商登記、價格管理等方面的個別條款作出修改，為進一步深化行政審批制度改革和價格改革提供法律依據(jù)和支持。二是現(xiàn)行法律已經(jīng)不適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，及時廢止。例如，2013年12月，十二屆全國人大常委會第六次會議通過決定，廢止勞動教養(yǎng)制度。三是通過法律解釋，賦予法律條文更加準確、更具針對性的內(nèi)涵。例如， 2014年11月，全國人大常委會對民法通則和婚姻法有關(guān)公民姓名權(quán)的規(guī)定作出解釋，明確公民在父姓和母姓之外選取姓氏的規(guī)范要求。四是法律立改廢釋的條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，通過法定程序進行授權(quán)，先行先試，解決法律依據(jù)不足的問題，確保重大改革于法有據(jù)。例如，2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定，為探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度提供必要的法律依據(jù)和支持。
加強和改進新形勢下的立法工作
當前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵階段。我們要充分發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，使改革和立法相互促進、相得益彰。這就要求我們按照協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，加強和改進新形勢下的立法工作，以良法促進改革。
繼續(xù)加快重點領(lǐng)域立法，加快形成完備的法律規(guī)范體系。法律是社會利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。一部法律往往涉及多方面利益關(guān)系和多部門權(quán)責。國家和人民整體利益再小也是大，部門行業(yè)等局部利益再大也是小。各方面要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不能囿于自己那些所謂利益干擾立法。同時，要防止借改革之名通過立法為本部門、本地區(qū)擴張權(quán)力或者推諉責任，防止立法成為要照顧、爭優(yōu)惠、制造“政策洼地”的手段。2016年，除繼續(xù)審議網(wǎng)絡(luò)安全法、野生動物保護法（修改）、民辦教育促進法（修改）、中醫(yī)藥法等法律案外，還擬審議國防交通法、公共文化服務保障法、民法總則、環(huán)境保護稅法等，修改紅十字會法、海洋環(huán)境保護法、中小企業(yè)促進法等。通過這些立法工作，加快形成完備的法律規(guī)范體系。
積極做好改革試點立法授權(quán)決定相關(guān)工作。黨的十八大以來，全國人大常委會共作出多項改革授權(quán)決定，授權(quán)有關(guān)方面在行政審批制度、司法體制、農(nóng)村集體土地制度等改革中，暫時調(diào)整法律實施或者開展有關(guān)試點工作，確保有關(guān)改革試點于法有據(jù)，在法治框架內(nèi)有序推進。為了進一步做好相關(guān)工作，一方面，按照中央改革決策部署，依法及時作出有關(guān)改革試點的立法授權(quán)決定，確保在法治軌道上推進改革。另一方面，對正在實施的相關(guān)改革試點授權(quán)決定，認真做好審議試點情況中期報告的有關(guān)工作。對已經(jīng)到期的相關(guān)改革試點授權(quán)決定，及時總結(jié)評估實施情況，依法推動試點經(jīng)驗推廣復制，適時修改完善有關(guān)法律，確保改革于法有據(jù)。
繼續(xù)深入推進科學立法民主立法。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導，對立法工作中的重大問題和重要立法項目，由全國人大常委會黨組及時向黨中央請示報告，依法按程序做好相關(guān)工作。加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)和綜合指導，保證重要改革舉措貫徹落實到立法中。堅持立法為民、依靠人民立法，進一步完善立法項目征集和論證制度，制定立法項目征集和論證工作規(guī)范，健全公眾意見采納反饋機制，建立健全立法專家顧問制度，等等。
（喬曉陽 作者為全國人大法律委員會主任委員）
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