3月16日上午，十二屆全國人大四次會議高票表決通過了《中華人民共和國慈善法》，這也是我國最高立法機關通過的首部慈善法，將于今年9月1日起正式實施。
這部法律自起草之初，就備受社會各界關注。這部法律的起草過程如何？制定這部法律的意義何在？為什么要對慈善組織的費用支出和管理成本給出具體限制？個人究竟能不能募捐？圍繞這些熱點問題，本報記者專訪了十二屆全國人大四次會議秘書處法案組副組長、全國人大常委會法工委原副主任闞珂。
凝聚各方共識的一部法律
記者：加快慈善立法的呼聲由來已久，去年，全國人大常委會兩次審議草案，使這部法律再度成為人們關注的焦點。為什么會把這部法律草案提交代表大會來審議？審議過程中又是如何吸納代表意見的？
闞珂：的確，對這部法律，從開始起草到通過，社會給予了極大的關注。這樣一部和老百姓日常生活都密切相關的法律，安排到代表大會去審議，使得更多的人去關注，會內(nèi)會外，代表和百姓之間，都在討論這部法律，這個過程就是一個普法的過程，對于凝聚共識起到了非常好的作用。
這是一次依法立法、科學立法、民主立法的具體實踐，它使我們黨關于發(fā)展慈善事業(yè)的主張通過全國人大依照法定程序成了國家的意志、人民的意志。經(jīng)過全國人大全體代表表決通過，表明了它反映了全國人民的共同意愿。占代表總數(shù)92.2%的代表贊成這部法律，說明絕大多數(shù)代表對這部法律是滿意的。
這部法律規(guī)定了慈善活動、慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善財產(chǎn)、信息公開、促進措施等等，構建了我國慈善領域的基本制度，實現(xiàn)了加強慈善制度頂層設計的要求，我想，它必將為我國的慈善事業(yè)健康發(fā)展提供了有力的法治保障，無疑將開啟依法治“善”新時代。
在大會審議過程中，有1231名全國人大代表發(fā)言，提出了近4000條修改建議。經(jīng)過研究，對草案作了110處的修改，其中實質性的修改有38處?？梢哉f，這部法律凝聚了全體代表的智慧，是一部比較完善的法律，這是全體代表共同努力的結果。
在這部法律的制定過程中，政協(xié)委員、各地方、各部門以及有關專家學者也發(fā)表了很好的意見，對完善法律草案起到了很好的作用?，F(xiàn)在法律通過了，我想，當務之急是準確解讀法律，使各方面很好地理解它、掌握它、把握它。其次，是做好法律實施前的各項準備工作，以便正確、有效地實施法律。
管理費用限制在10%以內(nèi)是必要的
記者：我們注意到，最終通過的慈善法第60條規(guī)定慈善組織的年度管理費用不得超過當年總支出的10%。從草案一審二審稿沒有具體規(guī)定，到提交大會審議的草案規(guī)定15%，再到表決通過的10%，為什么會經(jīng)歷這樣一個變化過程？規(guī)定管理費用不得超過10%是否合理？
闞珂：對于這條規(guī)定，草案一審二審的時候的確沒有規(guī)定具體的比例，但不少全國人大代表、常委會組成人員、社會公眾、慈善組織、政府有關部門和專家學者們建議在草案中直接對慈善組織開展慈善活動的支出比例及管理費用的標準作出具體規(guī)定，以便于執(zhí)行。因此，按照“能具體盡量具體，能明確盡量明確”的立法要求，同時考慮到小的基金會在達到現(xiàn)行國務院《基金會管理條例》規(guī)定10%的要求上還有一定的困難，提請大會審議的法律草案規(guī)定：慈善組織中具有公開募捐資格的基金會年度管理成本不得超過當年總支出的15%。
在大會審議過程中，有幾十位代表認為，15%的比例太高，建議進行修改。對于代表的意見，法律委員會進行了認真研究。法律委員會認為，確定慈善組織開展慈善活動的支出和管理費用的標準，既要有利于促進慈善組織規(guī)范運作，又要符合實際，最終，法律委員會建議修改為“不得超過當年總支出的10%”。同時留了一個口子，即“特殊情況下，年度管理費用難以符合10%的規(guī)定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況”，這針對的就是一些小的基金會面臨的實際情況。
需要特別強調的是，第60條在規(guī)定具體標準的同時，還規(guī)定了兩個重要原則。一是“慈善組織應當積極開展慈善活動，充分、高效運用慈善財產(chǎn)”，這是要求慈善組織要把募來的財產(chǎn)盡快地用于慈善活動，不能沉淀得太多，應當把社會公共資金及時用到需要的地方去。二是“慈善組織要遵循管理費用最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支”，這是回應社會對慈善組織年度管理費用比例非常關注這樣一個實際情況而作出的規(guī)定。因為慈善組織的財產(chǎn)不是它自己創(chuàng)造的，是募集來的，它管理和使用募來的財產(chǎn)，要根據(jù)本慈善組織的宗旨、章程，盡快用到相應的慈善活動和領域中去，同時要盡量減少不必要的開支，節(jié)省費用。
對于個人求助，本法不禁止
記者：慈善法首次對慈善活動作出定義，那么，慈善活動究竟是什么？到底誰可以開展慈善活動？另外，對于社會廣泛關注的個人求助、個人募捐問題，法律是否明確予以禁止？
闞珂：根據(jù)本法第3條的規(guī)定，慈善活動是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產(chǎn)或者提供服務等方式，在扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫，救助自然災害等突發(fā)事件造成的損害，以及促進教科文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展、保護環(huán)境等領域自愿開展的公益活動。
從捐贈財產(chǎn)、提供服務角度來看，不論是內(nèi)地居民，還是港澳臺同胞，或者是外國人，開展的符合本法第3條規(guī)定的6個方面的公益活動都是慈善活動。
與此同時，本法第8條規(guī)定：慈善組織開展慈善活動的受益對象是面向社會的。需要特別注意的是，“面向社會”這四個字是在大會審議過程中增加的，有其特定含義，就是將學者所建議的學術用語“不特定的大多數(shù)人群”轉化成了法律語言。這樣，根據(jù)慈善法的第3條、第8條的規(guī)定，就可以判斷慈善組織開展的活動是不是慈善活動。
關于個人求助，這部法律沒有禁止。本人、家庭成員或者近親屬遇到困難，自己家庭解決不了，向社會求助，本法是不禁止的。但是，現(xiàn)實中存在各種各樣的情況，比如社會公眾捐給一個人500萬元用于治病，但他花了200萬元的時候病治好了，剩下的300萬元怎么辦？讓他退回來？他可以不退，因為你捐給他了就成他的了，不屬于本法調整的范疇。因此，個人求助行為本法不禁止，遇到這樣的情況，要不要捐錢，需要個人進行判斷，評估其中的風險。
對于個人募捐，本法第101條法律責任中明確規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織和個人是不能開展募捐的。同時，本法第26條也規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織和個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。也就是怎么使用、怎么管理還是由這個慈善組織來做。法律條文如此規(guī)定，就是要明確跟個人合作開展的募捐活動還是由慈善組織做，從而更好地規(guī)范慈善活動。（記者殷泓 王逸吟）
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